Un país partido por la mitad

A tres días del balotaje, la última encuesta de Datafolha deja a Flávio Bolsonaro con el 47 % y a Lula con el 46 %. En votos válidos, el criterio con el que la autoridad electoral cuenta el resultado, cada uno tiene el 50 %, con un margen de error de 2 puntos. El dato que mejor retrata el momento es otro: el 48 % del electorado dice que no votaría de ninguna manera por Flávio, y el mismo 48 % dice lo mismo de Lula.

Con un margen así, la encuesta dice poco sobre quién gana y bastante sobre el país que recibirá al ganador. Una mitad va a perder el domingo por muy poco, y el lunes seguirá ahí.

Para saber qué país propone cada uno conviene leer lo que prometieron por escrito. En Brasil, quien aspira a la Presidencia debe entregar su programa de gobierno al Tribunal Superior Electoral (TSE) para registrar la candidatura, como exige la ley electoral (Lei 9.504/1997, art. 11). El TSE organiza las elecciones, registra las candidaturas, juzga la propaganda, cuenta los votos y publica esos programas para que cualquiera los consulte. Entregar el documento es obligatorio. Cumplirlo, no: ninguna ley sanciona a quien gobierne distinto de lo que escribió. Aun así, es lo más parecido a un compromiso público verificable, y este texto se apoya en él. Lo que los candidatos dijeron fuera del programa se señala como declaración de campaña.

Leer un programa no alcanza para saber qué se va a cumplir. En Brasil, gobernar es repartir el poder entre cuatro actores. El presidente arma la coalición, fija la agenda, ejecuta y nombra a quienes arbitran. El Congreso pone precio a cada promesa. El Supremo Tribunal Federal (STF) decide sus límites. Y la calle, cuando se mueve, cambia ese precio para todos. Este texto lee los dos programas con esa premisa.

Cuatro actores y sus reglas

El presidente

Es el actor con más herramientas propias. Presenta el presupuesto, puede pedir urgencia para sus proyectos y dicta medidas provisórias (decretos con fuerza de ley) que rigen desde el primer día, aunque caen si el Congreso no las aprueba en 120 días. Tiene veto, y anularlo exige mayoría absoluta en sesión conjunta: 257 diputados y 41 senadores, según la Constitución. En los tres primeros años de este mandato, el Congreso revisó 87 vetos de Lula y anuló 43. Es la tasa más alta de los últimos gobiernos, y también la prueba de que la otra mitad se sostuvo.

El presidente reparte además el gabinete, que en Brasil funciona como moneda de la gobernabilidad. El politólogo Sérgio Abranches llamó a esta dinámica «presidencialismo de coalición»: como ningún partido gana solo la mayoría, el presidente la arma entregando ministerios y cargos a cambio de votos.

En algunas áreas gobierna sin pedir permiso. La deforestación de la Amazonía bajó a su nivel más bajo por la fiscalización que ordena el Ejecutivo, sin una ley nueva. La política de armas cambió dos veces por decreto: Bolsonaro facilitó el acceso y Lula, en su primer día de gobierno, revocó esos decretos con otro, el 11.366 del 1 de enero de 2023. La política exterior también es del presidente.

Y nombra a quienes arbitran. El próximo presidente podrá designar hasta 4 de los 11 ministros del STF: el asiento de Luís Roberto Barroso, vacío desde octubre de 2025, y los de Luiz Fux (abril de 2028), Cármen Lúcia (abril de 2029) y Gilmar Mendes (diciembre de 2030), que se jubilan a los 75 años. Cada nombre necesita 41 votos en el Senado, y ese voto dejó de ser un trámite. El 29 de abril, el Senado rechazó por 42 votos contra 34 a Jorge Messias, el candidato de Lula. No ocurría desde 1894.

El Congreso

El 4 de octubre, Brasil eligió a sus 513 diputados y renovó 54 de los 81 escaños del Senado. El Partido Liberal (PL), el de Flávio, pasó de 99 a 121 diputados y tendrá 28 senadores, la bancada más grande de un solo partido al inicio de una legislatura desde la Constitución de 1988. La federación del PT, PCdoB y PV, aliada de Lula, tendrá 88 diputados y 9 senadores.

Cada tipo de cambio tiene su precio. Reformar la Constitución mediante una PEC (proposta de emenda à Constituição, propuesta de enmienda constitucional) exige 308 de los 513 diputados y 49 de los 81 senadores, en dos votaciones en cada cámara. Una ley complementaria pide mayoría absoluta: 257 diputados y 41 senadores. Una ley ordinaria se aprueba con la mayoría de los presentes.

El Supremo

El STF es el árbitro de última instancia, y en este mandato ya funciona como contrapeso del Congreso. Cuando el Congreso restableció el marco temporal de las tierras indígenas y la desoneración de la nómina, que Lula había vetado, el gobierno acudió a la Corte por medio de la Abogacía General de la Unión y obtuvo suspensiones inmediatas por decisión individual de un ministro.

La calle

La calle no legisla, pero cambia lo que le cuesta a un legislador votar en público. El ejemplo más claro de este año empezó con un video. Rick Azevedo, entonces empleado de una farmacia en Río de Janeiro, contó en TikTok su agotamiento con la escala 6x1, seis días de trabajo por uno de descanso. De ahí nació el movimiento Vida Más Allá del Trabajo (Vida Além do Trabalho, VAT), cuya petición superaba los 2 millones de apoyos en noviembre de 2024. Hoy esa demanda está en la Constitución.

En esta campaña, las dos candidaturas midieron fuerzas en la calle. Lula encabezó una marcha en la avenida Paulista de São Paulo el 11 de octubre, y el 18 hubo actos en su favor en varias capitales, convocados en buena parte por organizaciones estudiantiles. No hay estimación independiente del acto de la Paulista, porque el Monitor del Debate Político de la Universidad de São Paulo (USP) no obtuvo autorización para usar drones. Ese mismo monitor contó cerca de 71,900 personas en el acto de Flávio en la Paulista, el 18 de octubre. En las redes, el canal de WhatsApp «Ejército de Lula» (Exército do Lula), que el TSE suspendió y después habilitó, superó los 7.1 millones de seguidores el 21 de octubre.

La calle tiene otra cara, y Brasil la conoce. El 8 de enero de 2023, miles de seguidores de Jair Bolsonaro invadieron las sedes del Congreso, del Supremo y de la Presidencia, y el STF lo condenó en 2025 por esa trama. La calle puede empujar derechos y puede atacar a las instituciones. Su peso depende de a qué poder presiona y para qué.

Dos programas, seis decisiones

Con esas reglas, cada promesa tiene un dueño distinto. Algunas dependen solo del presidente, otras de una votación difícil y otras de lo que diga el Supremo.

Trabajo

Hasta este mes, la Constitución permitía jornadas de 44 horas semanales en la escala 6x1. El 14 de octubre, el Senado aprobó por 75 votos contra 1 el fin de esa escala, y dos días después el Congreso promulgó la Enmienda Constitucional 141. En 60 días rige la escala 5x2, cinco días de trabajo y dos de descanso, con un máximo de 42 horas, y un año después el tope baja a 40, sin reducción de salario. El PL dejó en libertad a sus senadores, y Flávio votó a favor a distancia, desde un acto de campaña.

El programa de Lula se compromete a defender la nueva jornada. El de Flávio parte de otro diagnóstico, que contratar con todas las de la ley cuesta demasiado y empuja a la informalidad. Propone contratos más baratos para jóvenes de 18 a 24 años y para mayores de 50 sin empleo, y que lo negociado prevalezca sobre lo legislado (negociado sobre o legislado): que cada empresa pueda pactar con sus trabajadores condiciones distintas a las de la ley. Revertir la 6x1 exigiría otra PEC. Ampliar lo negociable, una ley ordinaria.

Cuentas públicas

Cada programa describe un problema distinto. El de Lula dice que heredó un presupuesto desordenado y calcula que el déficit primario cerrará 2026 cerca del 0.4 % del PIB. El de Flávio afirma que la deuda pública subió 13 puntos del PIB en cuatro años y que eso explica los intereses altos.

Lula promete mantener el arcabouço fiscal, el marco de 2023 que limita el crecimiento del gasto, y el aumento real del salario mínimo. Flávio propone un tesouraço, de tesoura, tijera: recortar al menos 10 ministerios, reducir cargos y supersalarios, revisar la reforma tributaria para bajar el IVA y retomar las privatizaciones, sin tocar los programas sociales. Su programa no dice cuánto ahorraría ni cuánto dejaría de recaudar, como señalaron Forbes Brasil y Nexo.

Aquí aparece una tensión que el programa no resuelve. Los ministerios que el tesouraço recorta son las piezas con las que un presidente brasileño arma su mayoría en el Congreso. Cumplir la promesa y gobernar con el Centrão, el bloque de centro y centroderecha que suele vender su apoyo a cambio de cargos, pueden chocar.

Seguridad

Brasil registró 40,775 muertes violentas intencionales en 2025, una tasa de 19.1 por cada 100,000 habitantes. Es la más baja de la serie del Foro Brasileño de Seguridad Pública y sigue siendo alta, con facciones criminales que controlan territorios en varias ciudades. El 28 de mayo, el Departamento de Estado de Estados Unidos designó al Primer Comando de la Capital (PCC) y al Comando Vermelho como organizaciones terroristas extranjeras.

El programa de Flávio abre con la seguridad. Propone declarar narcoterroristas a las facciones y a las milicias, bajar la mayoría de edad penal a 16 años (y a 14 en delitos graves), crear medio millón de plazas penitenciarias y construir cinco cárceles de máxima seguridad «en el modelo adoptado por El Salvador». El de Lula apuesta por la PEC de Seguridad Pública, que redistribuye competencias entre la Unión, los estados y los municipios, por un Ministerio de Seguridad y por perseguir el dinero del crimen. Su gobierno rechazó la designación estadounidense: según la ley brasileña, esas facciones cometen delitos con fines de lucro, no terrorismo, y la clasificación podría abrir la puerta a acciones militares extranjeras.

En la mayoría de edad penal, los dos están más cerca de lo que muestra la campaña. Fuera de su programa, Lula dijo el 15 de octubre, «como ciudadano», que apoya bajarla a 16 años para delitos atroces, una vez aprobada la PEC de Seguridad. Esa PEC está detenida en el Senado hasta después del balotaje, justamente por la disputa sobre la edad.

El «modelo Bukele» merece precisión. En El Salvador es un régimen de excepción vigente desde marzo de 2022 y prorrogado más de 50 veces, que suspende garantías, con encarcelamiento masivo, juicios colectivos y una megacárcel para 40,000 personas, según Infobae. El país tiene hoy la tasa de encarcelamiento más alta del mundo, 1,659 presos por cada 100,000 habitantes, y expertos de la ONU advierten que el régimen ha derivado en crímenes de lesa humanidad, según BBC News Mundo. Otros gobiernos toman la parte que les sirve. Ecuador ordenó dos cárceles inspiradas en la salvadoreña, y Costa Rica inauguró el 14 de octubre una para 5,100 presos, con una hora de sol al día. Lo que Flávio toma por escrito es la parte carcelaria: no propone un régimen de excepción. Lo distinto sería la escala, porque llevaría el modelo de un país de poco más de 6 millones de habitantes al más poblado de América Latina.

Casi todo este bloque pasa por el Congreso. La mayoría de edad y la PEC de Seguridad requieren 308 y 49 votos. La categoría de narcoterrorismo, una reforma de ley.

Ambiente

Entre agosto de 2025 y julio de 2026, la Amazonía perdió 3,335 km² de bosque, un 41.8 % menos que el año anterior y la cifra más baja desde que el sistema PRODES empezó a medir, en 1988, según Poder360. Lula promete deforestación líquida cero (desmatamento líquido zero) para 2030: que lo que se pierda se compense con lo que se restaura. Flávio promete eliminar la deforestación ilegal para 2029, licencias ambientales con plazo fijo (si el Estado no responde a tiempo, la licencia se concede) y permitir el fracking. La diferencia está en qué pasa con la tala que la ley permite. Las metas y la fiscalización dependen del Ejecutivo. Las reglas de licenciamiento son del Congreso, que en noviembre de 2025 ya impuso las suyas.

Democracia e instituciones

El 11 de septiembre de 2025, el STF condenó a Jair Bolsonaro, por cuatro votos contra uno, a 27 años y 3 meses de prisión por intento de golpe de Estado, intento de abolición violenta del Estado democrático de derecho y liderazgo de una organización criminal armada, según BBC News Mundo.

Flávio propone quitarle al STF los juicios penales contra parlamentarios, limitar las decisiones que toma un solo ministro, imponer una cuarentena de un año a los ministros de Estado antes de llegar a la Corte y acabar con la reelección presidencial. Fuera del programa, prometió buscar una amnistía para su padre durante la transición y, si no prospera, un indulto. Especialistas consultados por la prensa brasileña recuerdan que el STF tiene jurisprudencia según la cual los delitos contra el Estado democrático no admiten amnistía ni indulto.

Lula propone revisar las enmiendas parlamentarias, los recursos que cada legislador asigna a su base y que sumaron R$ 50,000 millones en 2026. Flávio también toca las enmiendas, con otro alcance: promete darles más transparencia, control y trazabilidad, y priorizar su asignación en las políticas del Plan Plurianual que aprueba el Congreso. Lula propone además regular las plataformas digitales contra la desinformación. En este último punto, Flávio propone lo contrario: un Tesouraço da Censura que eliminaría cualquier estructura estatal que funcione como un «Ministerio de la Verdad».

Este bloque toca a los cuatro actores a la vez. La amnistía se aprueba por ley ordinaria y el indulto lo firma el presidente solo, pero los dos terminarían en el STF. Y la propuesta de limitar las decisiones individuales de los ministros apunta a la herramienta con la que el gobierno actual ha frenado al Congreso.

Brasil en el mundo

El programa de Lula habla de «al menos tres olas» de aranceles del gobierno de Trump. El de Flávio, de relaciones con Argentina, Estados Unidos e Israel llevadas al límite de la ruptura. Lula promete profundizar los BRICS y la relación con el Sur Global, consolidar el Mercosur y empujar la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, y rechaza renunciar a la soberanía «en nombre de alineamientos automáticos». El programa de Flávio no menciona a los BRICS ni al Mercosur. Promete negociar con todos, recomponer esas tres relaciones y retomar la adhesión a la OCDE. En entrevistas, ha dicho que evaluaría la permanencia en los BRICS y que flexibilizaría el Mercosur para negociar con Estados Unidos. Es el área donde el Congreso casi no interviene, y donde el domingo decide casi todo.

Lo que este Congreso ya votó

El Congreso que termina en enero dejó un patrón. En mayo de 2023 aprobó el arcabouço fiscal de Lula por 372 votos contra 108. En noviembre de 2025 anuló 52 puntos que el presidente había vetado en la ley de licenciamiento ambiental. En abril de 2026, el mismo mes en que el Senado rechazó a Messias, anuló otro veto, el de la ley de la Dosimetría, que reduce las penas de los condenados por el 8 de enero: votaron a favor 318 diputados, diez más de los que exige una reforma constitucional, y 49 senadores. Y la semana pasada aprobó por 75 contra 1 el fin de la 6x1.

Leídas juntas, esas votaciones dicen que la agenda económica del presidente suele pasar, que en ambiente y en materia penal el Congreso impone la suya y que una demanda popular se vuelve ley cuando votar en contra cuesta caro en público. El Congreso que asume en febrero tiene más diputados del PL que este.

Tampoco se puede contar con el transfuguismo. El mandato de un diputado pertenece a su partido: si se cambia sin causa justificada, puede perderlo, y la única ventana para cambiar libremente se abre en año electoral, la próxima en 2030. Las federaciones atan además a los partidos entre sí: deben permanecer juntos al menos cuatro años y funcionan como un solo partido. Los senadores son la excepción, porque desde 2015 el STF entiende que quienes llegan por voto mayoritario no pierden el cargo al cambiar de partido. Las bancadas cambian poco. Los votos, bastante: los 318 diputados de la Dosimetría y los 75 senadores de la 6x1 salieron, en buena parte, de las mismas bancadas.

Lo que anuncian los datos

Con esas reglas y ese historial, los dos escenarios se ven distintos.

Si gana Flávio, encontrará viento a favor en el Congreso para la agenda penal, la ambiental y el alivio a los condenados del 8 de enero, y un freno en el STF, que ya fijó jurisprudencia contra la amnistía. Ese freno puede cambiar en un mandato. Con hasta cuatro nombramientos y un Senado donde su partido tendrá 28 escaños, podría renovar buena parte de la Corte que hoy lo limita. Las PEC sobre el STF y la reelección son menos seguras: exigen 308 votos dos veces y tocan intereses del propio Centrão.

Si gana Lula, gobernará con firmeza donde no necesita votos (la fiscalización ambiental, las armas, la política exterior) y a la defensiva donde sí los necesita, con más vetos anulados, con su agenda sobre plataformas y enmiendas expuesta y con la Corte como recurso frente a cada derrota. Sus nombramientos al STF pasarán por un Senado que ya rechazó a uno.

En los dos casos, la variable que ninguno controla es la calle. El fin de la 6x1 mostró que una demanda sostenida puede juntar 75 votos en un Senado con mayoría de derecha. El 8 de enero mostró que la calle también puede volverse contra las instituciones. Después del domingo, cada bando tendrá que decidir si conserva la movilización que lo trajo hasta aquí y sobre qué poder la ejerce.

Lo que sigue el lunes

La escala 6x1 resume este texto. Empezó en el video de un empleado de farmacia. Se volvió petición, después promesa de gobierno y después una votación que casi nadie se atrevió a perder en público. Hoy está en la Constitución, y deshacerla costaría 308 diputados y 49 senadores. La empujó la calle, la adoptó un presidente, la votó un Congreso que no es suyo y ahora la resguarda el Supremo.

El domingo Brasil elige a una persona. Desde el lunes, cada promesa de este texto va a necesitar mucho más que esa persona. Gane quien gane, el próximo derecho que se gane o se pierda en Brasil se va a decidir igual: en público, con la calle mirando a los tres poderes al mismo tiempo.

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